ОСОБЫЙ СТАТУС ЗАКРЫТЫХ АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

Природой ЗАТО непосредственно и обусловлен особый правовой и организационный статус закрытых административно-территориальных образований. Специфичная «биполярность», одно из проявлений статуса- деятельности, ЗАТО, обусловлена его особыми отношениями с местными органами власти и федеральным центром.

Двойное подчинение ЗАТО: подчинение его федеральным органам государственной власти и органам местного самоуправления. В соответствии со ст.1 п. 31 ФЗ «О ЗАТО» № 3297-1 от 17.07.1992 г. в ведении федерального органов государственной власти закрытые образования находятся по следующим вопросам [3]:

• по вопросам обеспечения особого режима безопасного функционирования предприятий и (или) объектов, включающие специальные условия проживания граждан, охраны общественного порядка и обеспечения противопожарной безопасности;

• по вопросам установления подчиненности, установления границ указанного образования и земель, отводимых предприятиям и (или) объектам;

• по вопросам определения полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении указанного образования;

По выше указанным вопросам решения принимаются главным исполнительным органом власти в Российской Федерации – Правительством Российской Федерации.

Статьей 4 Федерального закона «О ЗАТО»№ 3297-1 от 17.07.1992 года [3] установлено, что органы местного самоуправления обладают следующими полномочиями:

• координируют деятельность предприятий и (или) объектов, подразделений охраны, милиции, гражданской обороны и иных служб при угрозе чрезвычайных ситуаций;

• разрабатывают схемы оповещения и эвакуации населения в случаях аварий на предприятиях и (или) объектах либо при их угрозе;

• в случае возникновения опасности для жизни и здоровья людей, защите их прав, сохранению материальных ценностей, а при необходимости до начала работы соответствующих органов, образуемых Правительством Российской Федерации, принимает решение об эвакуации населения.

В соответствии статьей 1 ФЗ «О ЗАТО» № 3297-1 от 17.07.1992 г. закрытое административно-территориальное образование – это, прежде всего, территориальное образование, для которого устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, а также особый режим проживания граждан.

В соответствии со статьей 3 ФЗ «О ЗАТО» № 3297-1 от 17.07.1992 г. особый режим безопасного функционирования организаций и объектов в закрытом административно- территориальном образовании включает [3]:

• установление контролируемых и (или) запретных зон по границе и (или) в пределах указанного образования (в том числе колючей проволоки).

• ограничения на въезд и постоянное проживание граждан на территории секретного города (поселка);

• ограничения на полеты летальных аппаратов над его территорией;

• ограничения на создание и деятельность на его территории организаций, учредителями которых являются иностранные граждане, лица без гражданства, иностранные некоммерческие неправительственные организации, отделения иностранных некоммерческих неправительственных организаций, организации с иностранными инвестициями;

• организацию разработки и осуществление мер по предупреждению терроризма, предотвращению техногенных катастроф, обеспечению пожарной безопасности и охране общественного порядка.

В статье 3 ФЗ «О ЗАТО» № 3297-1 от 17.07.1992г. [3] указано, что решение об обеспечении особого режима в отношении конкретного ЗАТО принимается Правительством Российской Федерации. На начальника объекта возлагается ответственность за организацию и обеспечение особого режима в запретной зоне. В соответствии с законодательством Российской Федерации, органы местного самоуправления ЗАТО совместно с начальником объекта и представителем органа федеральной службы безопасности участвуют в обеспечении особого режима на территории закрытого образования, за исключением территории объекта. Основой обеспечения особого режима является установление особых условий пребывания граждан на территории закрытого образования.

Особый режим устанавливается государством в целях обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, выполнения международных обязательств Российской Федерации по нераспространению оружия массового поражения, обеспечения защиты сведений о ядерном оружии, других видах вооружений и военной техники, составляющих государственную тайну, пресечения террористических, диверсионных и иных противоправных действий, а также обеспечения безопасных условий для работы и проживания граждан.

Главным элементом особого режима и определяющим моментом в установлении территорий ЗАТО – установление контролируемых и запретных зон по границе и в пределах закрытого образования. Запретная и контролируемая зоны закрытого образования устанавливаются в целях ограничения доступа граждан на территорию контролируемой зоны и исключения доступа граждан на территорию запретной зоны без особой производственной необходимости.

Для осуществления контролируемого и санкционированного доступа граждан и проезда транспортных средств через запретную и контролируемую зоны оборудуются контрольно-пропускные пункты (КПП). КПП в СССР являлись приметой времени и существующего строя. Перестройка заставила власти пересмотреть взгляды на охрану многих предприятий обороны и учреждений госбезопасности, однако ЗАТО, подобное «реформирование» не коснулось.

В течение многих лет контрольно-пропускные пункты погранзастав и городов ЗАТО находятся под усиленной охраной лучших воинских подразделений, лучших сотрудников органов внутренних дел и спецслужб, в том числе резервов Президентского полка. Границы закрытого образования обозначаются хорошо видимыми знаками, оборудуются заграждениями с колючей проволокой и техническими средствами охраны.

Организация охраны запретной и контролируемой зон ЗАТО осуществляется специально созданной для этой цели комиссией, состоящей из представителей:

• администрации объекта;

• управления внутренних дел;

• органа федеральной службы безопасности;

• органа местного самоуправления закрытого образования.

Ранее данный вопрос находился в исключительном ведении силовых структур субъекта Российской Федерации, на территории которого находится ЗАТО, и вмешательство иных организаций не допускалось.

На сегодняшний день комиссии действуют достаточно эффективно. Опыт администраций города Радужный Владимирской области, поселка Озерный Тверской области, поселка Молодежный Московской области широко используется по всей России. Комиссия выполняет свои функции по средствам установления:

• видов и систем охраны;

• численности личного состава подразделений охраны;

• объема и сроков строительства инженерно-технических сооружений, контрольно-пропускных пунктов, караульных помещений, казарм и других необходимых сооружений;

• сроков выполнения мероприятий по подготовке объекта к приему под охрану.

Решения комиссии утверждаются уполномоченными руководителями Министерства обороны Российской Федерации, Министерства внутренних дел Российской Федерации и Федеральной службы безопасности Российской Федерации. Специально назначенные начальником объекта штатные воинские подразделения и подразделения военизированной охраны используются для охраны объекта.

Использование иных видов вооруженной охраны на территории ЗАТО не допускается. Организация на территории ЗАТО пропускного режима является важным вопросом. Неотделимая часть охраны государственной тайны и организации КПП – система пропусков. В соответствии с особой инструкцией ЗАТО, устанавливается пропускной режим в контролируемой зоне. Инструкция о пропускном режиме подлежит обязательному согласованию с управлениями внутренних дел и органом федеральной службы безопасности, которые осуществляют свою деятельность на территории ЗАТО. Также утверждается начальником объекта на территории ЗАТО и руководителем органа местного самоуправления закрытого образования. Инструкция о пропускном режиме определяет:

• порядок доступа граждан и въезда (выезда) транспортных средств на территории закрытого образования и объекта;

• перечень должностных лиц, имеющих право принятия решений об оформлении и выдаче пропусков соответствующих видов;

• порядок контроля за обоснованностью выдачи пропусков, своевременностью их изъятия и погашения;

• порядок вноса (выноса), ввоза (вывоза) грузов, специальных грузов, документов и материальных ценностей.

Граждане, которые нарушили требования пропускного режима могут быть задержаны в порядке и на срок, установленные законодательством Российской Федерации. Въезд любого гражданина для постоянного проживания или временного пребывания на территории закрытого образования согласовывается органами местного самоуправления с органом федеральной службы безопасности. При необходимости ознакомления въезжающих граждан со сведениями, составляющими государственную тайну, или в случае их допуска на территорию объекта на указанных граждан в порядке, установленном Инструкцией о порядке допуска должностных лиц и граждан Российской Федерации к государственной тайне (утверждена Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 октября 1995 г. № 1050), оформляется допуск к государственной тайне.

Размещение ЗАТО на территории СССР и Российской Федерации исходя из специфики атомной отрасли и внешних условий её развития, должны были отвечать жёстким требованиям безопасности и секретности. В особенности в 1950-1960-е годы, площадки на которых разрабатывалось ядерное оружие.

Преимущественные требования:

• отдаленность от Москвы (предприятия должны находиться не ближе 400 км от столицы), от других крупных городов и густонаселённых районов для безопасности при возможных аварийных ситуациях;

• наличие вблизи площадок строительства магистральных железных дорог или автодорог, так как нужно было перебрасывать для новостроек сотни тысяч тонн грузов;

• максимальное ограничение возможности проникновения на территорию закрытого города агентов иностранных разведок;

• размещение жилой и промышленной зон по розе ветров, исключающей промышленные выбросы на жилую часть поселения, которую в связи с этим часто приходилось размещать в нескольких километрах от основного производства;

• учет возможности ракетно-ядерного нападения на атомные центры со стороны вероятного противника в случае войны и принятия, в связи с этим соответствующих инженерных и иных решений;

• наличие вокруг закрытых городов больших лесных массивов, скрывающих атомные объекты;

• атомные города должны располагаться во внутренних районах страны.

Исходя из выше указанных требований, атомные производства были размещены в трех районах:

- Поволжье (центр европейской части страны), Сибирь и Урал. Практически все производства дублировались аналогичными предприятиями в другом районе.

- В центральной части страны были размещены: основной центр по разработке и 93 производству ядерных боеприпасов – Арзамас-16 (Саров) и серийный завод в Пензе-19 (Заречный).

- Урал стал основным регионом, где были предприятия практически всего цикла по изготовлению ядерного оружия. Пять из десяти закрытых атомных городов (Озёрск, Новоуральск, Лесной, Трёхгорный, Снежинск) разместились именно на Урале. Для этого существовали условия:

• это достаточно удаленный от столицы и от границ СССР район, имеющий горно-лесистую поверхность, что обеспечивало надёжную маскировку любых объектов;

• Урал в годы Великой Отечественной войны стал самым мощным промышленным районом страны (выпуск промышленной продукции превысил довоенный уровень в 3,6 раза). Ядром являлись эвакуированные предприятия военно-промышленного комплекса. Также новое производство стало достаточно энергоёмким, а в это время Урал находился на первом месте среди крупных районов страны по выработке электроэнергии. К тому же Урал имел объединённую энергосистему, которая охватывала линиями передач крупнейшие и большинство крупных районных и промышленных электроцентралей;

• в этом районе размещены мощные строительные организации НКВД – МВД, что позволило начать крупномасштабное строительство в максимально короткий срок;

• для работы промышленных атомных реакторов требовалось огромное количество холодной пресной воды, которая надёжно охлаждала бы активную зону, имеющую температуру в сотни градусов. Проблема обеспечения хозяйства и населения водой в Уральском регионе в основном была решена путем регулирования стока рек с помощью создания водохранилищ, использования водных ресурсов многочисленных пресных озер и подземных вод;

• для строительства и эксплуатации предприятий атомной промышленности, возведения закрытых городов необходима была разветвленная сеть железных и автомобильных дорог. На Урале плотность железных дорог превышала среднюю по стране более чем вдвое. К тому же, определённую роль в размещении ядерных объектов на Урале сыграло личное мнение многих руководителей советского «атомного проекта», которые до этого работали на уральских предприятиях и хорошо знали регион. В 1949 году принято решение о строительстве восточнее Урала, в Сибири, второй очереди атомных заводов, ещё более засекреченных и лучше защищённых от возможных атомных ударов.

Появление параллельной системы заводов – дублёров резко усилило безопасность страны, обеспечило распространение отраслевых нововведений, инициировало конкуренцию (социалистическое соревнование) и ускорило технический прогресс. В Сибири возникли Красноярск-26 (Железногорск) с крупнейшим в мире подземным комбинатом по производству оружейного плутония, Томск-7 (Северск), где был построен крупнейший в СССР комбинат для производства оружейного плутония и высокообогащённого урана, Красноярск-45 (Зеленогорск), в котором был сооружён электрохимический завод по производству высокообогащенного урана. Сибирские комбинаты, при строительстве которых был использован опыт уже существующих производств, обладали мощностью в несколько раз большей, чем уральские. В Советском Союзе закрытые города находились не только на территории РСФСР. В районах непосредственной добычи и обогащения урансодержащих руд также были созданы закрытые города: Майлуу-Суу (Майли-Сай) и Кара-Балта (Киргизская ССР), Чкаловск (Таджикская ССР), Жёлтые Воды (Украинская ССР), Силламяэ (Эстонская ССР). Также закрытым был город Курчатов в Казахской ССР, являвшийся центром Семипалатинского ядерного полигона.