Большинство ЗАТО созданы в период с 1945 по 1960. ЗАТО можно разделить на два вида. Первый вид – это ЗАТО, в которых находились ракеты с ядерными боеголовками, они располагались вдоль границы, создавая оборонительный щит, второй вид – это ЗАТО ядерной промышленности, они находились в глубине территории.

Абсолютно все закрытые административно-территориальные образования являются сверхсекретными объектами. На их территории не существовало никаких органов управления. В ранний период возник принцип «завод-город».

Все подобные поселения находились в ведении двух министерств: Первого главного управления (ПГУ) и Наркомата внутренних дел (НКВД). Можно сделать вывод, что ЗАТО имели «сверх централизованную систему управления с собственными правилами поведения». Железный контроль обеспечивался за жизнедеятельностью жителей этих образований с использованием сил военных, милиции и КГБ.

Первые ЗАТО росли и развевались, далее появилась острая необходимость создания органов местного самоуправления, т.к. имеющиеся органы управления не могли удовлетворить все потребности: в пенсионном обеспечении, в жилье, городского благоустройства и т.д. Создаются административно-распорядительные и жилищно-коммуникационные отделы, в них включались следующие подразделения: финансово-налоговые, народного образования, здравоохранения и социального образования, натуральных государственных поставок, городского благоустройства и торговли.

Также, в состав отделов входили политотделы, которые управляли их деятельностью. С принятием указа Президиума Верховного совета РСФСР от 17 марта 1954 года «О преобразовании некоторых населенных пунктов в города областного подчинения и рабочие поселки» ряд закрытых образований (например, Свердловск-44 (Новоуральск), Свердловск-45 (Лесной), Челябинск-40 (Челябинск-65, Озерск)) получили статус городов и рабочих поселков и возможность формировать органы местной власти – городские Советы Депутатов. Система «завод-город» продолжала действовать и фактически ЗАТО возглавлял и управлял директор завода, несмотря на приятие указа.

Силовые структуры в ЗАТО управляются, как и все органы исполнительной власти из центра. Особенностью управления ЗАТО является то, что во многом управление шло по средствам ведомственных актов, которые хранились в строжайшей секретности и не публиковались, гриф секретности существует до настоящего времени.

Именно в советский период множество ученых привлекались для работы в закрытых городах, существовали нормативные акты, которые запрещали ученым выезд за границу и после окончания работы в ЗАТО выезд разрешался только через десять лет.

Несмотря на то, что в закрытых городах был режим полнейшей секретности, людей привлекали льготы, которые предоставлялись жителям ЗАТО.

Целью создания административно-территориальных образований изначально являлось – стимулирование работы предприятий, которые были связанны с системой безопасности страны.

Расположенные на определенной территории предприятия и города-спутники получили от государства значительные налоговые отступления, после этого их стали называть – «российские оффшорные зоны». Однако, первоначальная ценность ЗАТО для государства – это их огромный оборонный потенциал.

В первом специализированном нормативно-правовом акте – Федеральный Закон № 3297-1-ФЗ «О закрытых административно-территориальных образованиях» от 14 июля 1992 года (далее закон «О ЗАТО») [3] в отношении ЗАТО появляется аббревиатура, указывающая на особое положение ЗАТО среди иных территориальных образований в Российской Федерации.

В соответствии с законом о ЗАТО [3], можно выделить три отличительных признака ЗАТО:

• наличие органов местного самоуправления;
• расположение в пределах закрытого образования промышленного предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военного или иного объекта, для которого устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны;
• специальные условия проживания граждан.

Но стоит отметить, что наличие у территориального образования одного или двух из этих признаков не означает, что рассматриваемое территориальное образование – ЗАТО.

Вопрос о присвоении статуса ЗАТО находится в исключительной компетенции Президента. Необходимо соответствие образования всем трем признакам, а также специальное решение Президента Российской Федерации. вопрос. Согласно ст.2 п.2. ФЗ «О ЗАТО» – Президент Российской Федерации принимает решение о создании, упразднении ЗАТО и изменении его границ. Порядок упразднения ЗАТО и изменения его границ так до конца и не был оформлен в российском законодательстве. В литературе по проблемам государственного управления отмечается лишь, что при принятии решения об упразднении закрытого административно-территориального образования необходимо определить этапность и сроки снятия особого режима безопасного функционирования предприятий и объектов, изменения специальных условий проживания граждан, изменения административно-территориального деления, в том числе виды и размеры материальной и иной поддержки государством населения бывшего ЗАТО.

Следовательно, в число первоочередных задач государства в отношении закрытых образований в ближайшие годы должна войти четкая и грамотная проработка положения об упразднении ЗАТО, включающего, главным образом, вопрос ликвидации последствий такой реорганизации для субъекта Российской Федерации и населения этого субъекта. В отношении вопроса о разделе территории и перекройке границ ЗАТО, необходимо определить сами эти понятия – границы и территория ЗАТО. В соответствии со ст. 1 п. 2 ФЗ «О ЗАТО» – территория и границы закрытого административно-территориального образования определяются исходя из особого режима безопасности предприятий и (или) объектов, а также с учетом развития потребностей населения. В данном случае, границы ЗАТО могут совпадать и не совпадать с границами субъектов Российской Федерации, с границами районов, входящих в их состав.

В Российской Федерации в настоящее время существует 48 закрытых административно-территориальных образований. Десять закрытых администра -тивно – территориальных образований Министерства атомной энергетики – города и поселки, в которых создавалось или создается ядерное оружие и системы его обслуживания. 37 закрытых административно-территориальных образований Министерства обороны Российской Федерации – это военные точки, на вооружении которых, находятся ракеты с ядерным арсеналом.

С принятием указа Президиума Верховного совета РСФСР от 17 марта 1954 года «О преобразовании некоторых населённых пунктов в города областного подчинения и рабочие посёлки» ряд закрытых образований (например, Свердловск-44 (Новоуральск), Свердловск-45 (Лесной), Златоуст-20 (Трехгорный), Челябинск-40 (Челябинск-65, Озёрск)) получили статус городов и рабочих посёлков, а значит и возможность формировать органы местной власти – городские Советы Депутатов. Несмотря на это система «завод-город» продолжала действовать и фактически возглавляли осуществлял управление ЗАТО директор завода.

Двойное подчинение ЗАТО: подчинение его федеральным органам государственной власти и органам местного самоуправления. В соответствии со ст.1 п. 31 ФЗ «О ЗАТО» № 3297-1 от 17.07.1992 г. в ведении федерального органов государственной власти закрытые образования находятся по следующим вопросам [3]:

• по вопросам обеспечения особого режима безопасного функционирования предприятий и (или) объектов, включающие специальные условия проживания граждан, охраны общественного порядка и обеспечения противопожарной безопасности;

• по вопросам установления подчиненности, установления границ указанного образования и земель, отводимых предприятиям и (или) объектам;

• по вопросам определения полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении указанного образования;

По выше указанным вопросам решения принимаются главным исполнительным органом власти в Российской Федерации – Правительством Российской Федерации.

Статьей 4 Федерального закона «О ЗАТО»№ 3297-1 от 17.07.1992 года [3] установлено, что органы местного самоуправления обладают следующими полномочиями:

• координируют деятельность предприятий и (или) объектов, подразделений охраны, милиции, гражданской обороны и иных служб при угрозе чрезвычайных ситуаций;

• разрабатывают схемы оповещения и эвакуации населения в случаях аварий на предприятиях и (или) объектах либо при их угрозе;

• в случае возникновения опасности для жизни и здоровья людей, защите их прав, сохранению материальных ценностей, а при необходимости до начала работы соответствующих органов, образуемых Правительством Российской Федерации, принимает решение об эвакуации населения.

В соответствии статьей 1 ФЗ «О ЗАТО» № 3297-1 от 17.07.1992 г. закрытое административно-территориальное образование – это, прежде всего, территориальное образование, для которого устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, а также особый режим проживания граждан.

В соответствии со статьей 3 ФЗ «О ЗАТО» № 3297-1 от 17.07.1992 г. особый режим безопасного функционирования организаций и объектов в закрытом административно- территориальном образовании включает [3]:

• установление контролируемых и (или) запретных зон по границе и (или) в пределах указанного образования (в том числе колючей проволоки).

• ограничения на въезд и постоянное проживание граждан на территории секретного города (поселка);

• ограничения на полеты летальных аппаратов над его территорией;

• ограничения на создание и деятельность на его территории организаций, учредителями которых являются иностранные граждане, лица без гражданства, иностранные некоммерческие неправительственные организации, отделения иностранных некоммерческих неправительственных организаций, организации с иностранными инвестициями;

• организацию разработки и осуществление мер по предупреждению терроризма, предотвращению техногенных катастроф, обеспечению пожарной безопасности и охране общественного порядка.

В статье 3 ФЗ «О ЗАТО» № 3297-1 от 17.07.1992г. [3] указано, что решение об обеспечении особого режима в отношении конкретного ЗАТО принимается Правительством Российской Федерации. На начальника объекта возлагается ответственность за организацию и обеспечение особого режима в запретной зоне. В соответствии с законодательством Российской Федерации, органы местного самоуправления ЗАТО совместно с начальником объекта и представителем органа федеральной службы безопасности участвуют в обеспечении особого режима на территории закрытого образования, за исключением территории объекта. Основой обеспечения особого режима является установление особых условий пребывания граждан на территории закрытого образования.

Особый режим устанавливается государством в целях обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, выполнения международных обязательств Российской Федерации по нераспространению оружия массового поражения, обеспечения защиты сведений о ядерном оружии, других видах вооружений и военной техники, составляющих государственную тайну, пресечения террористических, диверсионных и иных противоправных действий, а также обеспечения безопасных условий для работы и проживания граждан.

Главным элементом особого режима и определяющим моментом в установлении территорий ЗАТО – установление контролируемых и запретных зон по границе и в пределах закрытого образования. Запретная и контролируемая зоны закрытого образования устанавливаются в целях ограничения доступа граждан на территорию контролируемой зоны и исключения доступа граждан на территорию запретной зоны без особой производственной необходимости.

Для осуществления контролируемого и санкционированного доступа граждан и проезда транспортных средств через запретную и контролируемую зоны оборудуются контрольно-пропускные пункты (КПП). КПП в СССР являлись приметой времени и существующего строя. Перестройка заставила власти пересмотреть взгляды на охрану многих предприятий обороны и учреждений госбезопасности, однако ЗАТО, подобное «реформирование» не коснулось.

В течение многих лет контрольно-пропускные пункты погранзастав и городов ЗАТО находятся под усиленной охраной лучших воинских подразделений, лучших сотрудников органов внутренних дел и спецслужб, в том числе резервов Президентского полка. Границы закрытого образования обозначаются хорошо видимыми знаками, оборудуются заграждениями с колючей проволокой и техническими средствами охраны.

Организация охраны запретной и контролируемой зон ЗАТО осуществляется специально созданной для этой цели комиссией, состоящей из представителей:

• администрации объекта;

• управления внутренних дел;

• органа федеральной службы безопасности;

• органа местного самоуправления закрытого образования.

Ранее данный вопрос находился в исключительном ведении силовых структур субъекта Российской Федерации, на территории которого находится ЗАТО, и вмешательство иных организаций не допускалось.

На сегодняшний день комиссии действуют достаточно эффективно. Опыт администраций города Радужный Владимирской области, поселка Озерный Тверской области, поселка Молодежный Московской области широко используется по всей России. Комиссия выполняет свои функции по средствам установления:

• видов и систем охраны;

• численности личного состава подразделений охраны;

• объема и сроков строительства инженерно-технических сооружений, контрольно-пропускных пунктов, караульных помещений, казарм и других необходимых сооружений;

• сроков выполнения мероприятий по подготовке объекта к приему под охрану.

Решения комиссии утверждаются уполномоченными руководителями Министерства обороны Российской Федерации, Министерства внутренних дел Российской Федерации и Федеральной службы безопасности Российской Федерации. Специально назначенные начальником объекта штатные воинские подразделения и подразделения военизированной охраны используются для охраны объекта.

Использование иных видов вооруженной охраны на территории ЗАТО не допускается. Организация на территории ЗАТО пропускного режима является важным вопросом. Неотделимая часть охраны государственной тайны и организации КПП – система пропусков. В соответствии с особой инструкцией ЗАТО, устанавливается пропускной режим в контролируемой зоне. Инструкция о пропускном режиме подлежит обязательному согласованию с управлениями внутренних дел и органом федеральной службы безопасности, которые осуществляют свою деятельность на территории ЗАТО. Также утверждается начальником объекта на территории ЗАТО и руководителем органа местного самоуправления закрытого образования. Инструкция о пропускном режиме определяет:

• порядок доступа граждан и въезда (выезда) транспортных средств на территории закрытого образования и объекта;

• перечень должностных лиц, имеющих право принятия решений об оформлении и выдаче пропусков соответствующих видов;

• порядок контроля за обоснованностью выдачи пропусков, своевременностью их изъятия и погашения;

• порядок вноса (выноса), ввоза (вывоза) грузов, специальных грузов, документов и материальных ценностей.

Граждане, которые нарушили требования пропускного режима могут быть задержаны в порядке и на срок, установленные законодательством Российской Федерации. Въезд любого гражданина для постоянного проживания или временного пребывания на территории закрытого образования согласовывается органами местного самоуправления с органом федеральной службы безопасности. При необходимости ознакомления въезжающих граждан со сведениями, составляющими государственную тайну, или в случае их допуска на территорию объекта на указанных граждан в порядке, установленном Инструкцией о порядке допуска должностных лиц и граждан Российской Федерации к государственной тайне (утверждена Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 октября 1995 г. № 1050), оформляется допуск к государственной тайне.

Размещение ЗАТО на территории СССР и Российской Федерации исходя из специфики атомной отрасли и внешних условий её развития, должны были отвечать жёстким требованиям безопасности и секретности. В особенности в 1950-1960-е годы, площадки на которых разрабатывалось ядерное оружие.

Преимущественные требования:

• отдаленность от Москвы (предприятия должны находиться не ближе 400 км от столицы), от других крупных городов и густонаселённых районов для безопасности при возможных аварийных ситуациях;

• наличие вблизи площадок строительства магистральных железных дорог или автодорог, так как нужно было перебрасывать для новостроек сотни тысяч тонн грузов;

• максимальное ограничение возможности проникновения на территорию закрытого города агентов иностранных разведок;

• размещение жилой и промышленной зон по розе ветров, исключающей промышленные выбросы на жилую часть поселения, которую в связи с этим часто приходилось размещать в нескольких километрах от основного производства;

• учет возможности ракетно-ядерного нападения на атомные центры со стороны вероятного противника в случае войны и принятия, в связи с этим соответствующих инженерных и иных решений;

• наличие вокруг закрытых городов больших лесных массивов, скрывающих атомные объекты;

• атомные города должны располагаться во внутренних районах страны.

Исходя из выше указанных требований, атомные производства были размещены в трех районах:

- Поволжье (центр европейской части страны), Сибирь и Урал. Практически все производства дублировались аналогичными предприятиями в другом районе.

- В центральной части страны были размещены: основной центр по разработке и 93 производству ядерных боеприпасов – Арзамас-16 (Саров) и серийный завод в Пензе-19 (Заречный).

- Урал стал основным регионом, где были предприятия практически всего цикла по изготовлению ядерного оружия. Пять из десяти закрытых атомных городов (Озёрск, Новоуральск, Лесной, Трёхгорный, Снежинск) разместились именно на Урале. Для этого существовали условия:

• это достаточно удаленный от столицы и от границ СССР район, имеющий горно-лесистую поверхность, что обеспечивало надёжную маскировку любых объектов;

• Урал в годы Великой Отечественной войны стал самым мощным промышленным районом страны (выпуск промышленной продукции превысил довоенный уровень в 3,6 раза). Ядром являлись эвакуированные предприятия военно-промышленного комплекса. Также новое производство стало достаточно энергоёмким, а в это время Урал находился на первом месте среди крупных районов страны по выработке электроэнергии. К тому же Урал имел объединённую энергосистему, которая охватывала линиями передач крупнейшие и большинство крупных районных и промышленных электроцентралей;

• в этом районе размещены мощные строительные организации НКВД – МВД, что позволило начать крупномасштабное строительство в максимально короткий срок;

• для работы промышленных атомных реакторов требовалось огромное количество холодной пресной воды, которая надёжно охлаждала бы активную зону, имеющую температуру в сотни градусов. Проблема обеспечения хозяйства и населения водой в Уральском регионе в основном была решена путем регулирования стока рек с помощью создания водохранилищ, использования водных ресурсов многочисленных пресных озер и подземных вод;

• для строительства и эксплуатации предприятий атомной промышленности, возведения закрытых городов необходима была разветвленная сеть железных и автомобильных дорог. На Урале плотность железных дорог превышала среднюю по стране более чем вдвое. К тому же, определённую роль в размещении ядерных объектов на Урале сыграло личное мнение многих руководителей советского «атомного проекта», которые до этого работали на уральских предприятиях и хорошо знали регион. В 1949 году принято решение о строительстве восточнее Урала, в Сибири, второй очереди атомных заводов, ещё более засекреченных и лучше защищённых от возможных атомных ударов.

Появление параллельной системы заводов – дублёров резко усилило безопасность страны, обеспечило распространение отраслевых нововведений, инициировало конкуренцию (социалистическое соревнование) и ускорило технический прогресс. В Сибири возникли Красноярск-26 (Железногорск) с крупнейшим в мире подземным комбинатом по производству оружейного плутония, Томск-7 (Северск), где был построен крупнейший в СССР комбинат для производства оружейного плутония и высокообогащённого урана, Красноярск-45 (Зеленогорск), в котором был сооружён электрохимический завод по производству высокообогащенного урана. Сибирские комбинаты, при строительстве которых был использован опыт уже существующих производств, обладали мощностью в несколько раз большей, чем уральские. В Советском Союзе закрытые города находились не только на территории РСФСР. В районах непосредственной добычи и обогащения урансодержащих руд также были созданы закрытые города: Майлуу-Суу (Майли-Сай) и Кара-Балта (Киргизская ССР), Чкаловск (Таджикская ССР), Жёлтые Воды (Украинская ССР), Силламяэ (Эстонская ССР). Также закрытым был город Курчатов в Казахской ССР, являвшийся центром Семипалатинского ядерного полигона.